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La funzione del sito web delle P.A.

Nel processo di digitalizzazione dell’azione amministrativa il sito web delle pubbliche amministrazioni costituisce lo strumento attraverso cui assolvere a una duplice funzione. Da un lato, consentire ai cittadini e alle imprese di interagire con le pubbliche amministrazioni ammettendo la presentazione di istanze per avviare procedimenti amministrativi; dall’altro conseguire un “controllo diffuso” rispetto alle vicende più rilevanti dell’apparato pubblico

L’aspetto più delicato, in quanto in grado di mutare geneticamente l’azione amministrativa attiene, evidentemente, all’invio, mediante strumento elettronico delle istanze necessarie per avviare i procedimenti amministrativi. Sul punto la normativa appare frastagliata quanto, per certi profili, contraddittoria. L’art. 38, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 28.12.2000, n. 445, infatti, ammette che “tutte le istanze e le dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione o ai gestori o esercenti di pubblici servizi possano essere inviate anche per fax e via telematica”; il successivo comma 2, tuttavia, pone taluni requisiti di “validità”. Devono pertanto considerarsi come “valide” solo “le istanze e le dichiarazioni inviate per via telematica: a) se sottoscritte mediante la firma digitale, basata su di un certificato qualificato, rilasciato da un certificatore accreditato, e generata mediante un dispositivo per la creazione di una firma sicura; b) ovvero quando l’autore è identificato dal sistema informatico con l’uso della carta d’identità elettronica o della carta nazionale dei servizi”. Trattasi, evidentemente, di una procedura particolarmente “garantista” in quanto collegata al rilascio di una “firma digitale” ovvero all’uso della Carta d’identità elettronica (Cie) o Carta nazionale dei servizi (C.n.s.). La stessa disposizione, al comma 3, con riferimento alle “istanze e alle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà [di cui agli artt. 46 e 47 del d.P.R. n. 445 del 2000] da produrre agli organi della amministrazione pubblica o ai gestori o esercenti di pubblici servizi”, prevede che possano essere “sottoscritte dall’interessato in presenza del dipendente addetto ovvero sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore” ammettendo però che “le istanze e la copia fotostatica del documento di identità possono essere inviate per via telematica”.

Specificità e "paradossi"
Tale procedura appare invero singolare, se riferita esclusivamente alle istanze e alle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, atteso il rilievo penale connesso all’eventuale falsità delle dichiarazioni stesse. L’art. 76, comma 3, del d.P.R. n. 445 del 2000, precisa che “le dichiarazioni sostitutive rese ai sensi degli articoli 46 e 47[…] sono considerate come fatte a pubblico ufficiale”. La giurisprudenza penale ha scomposto l’intera fattispecie osservando che “stante il rapporto di causa-effetto tra il fatto attestato dal privato, quale presupposto dell’emanazione dell’atto del pubblico ufficiale, e il contenuto dispositivo di quest’ultimo e stante, altresì, la stretta connessione logica tra l’uno e l’altro, la falsità del primo si riverbera sul secondo e diventa essa stessa falsità di questo, sicché la recepita falsa attestazione del decipiens acquista la ulteriore veste di falsa attestazione del pubblico ufficiale deceptus sui fatti falsamente dichiarati dal primo e dei quali l’atto pubblico è destinato a provare la verità”. Coerentemente con questa interpretazione, l’autore delle false attestazioni risponde del reato di cui all’art. 479 c.p. in ragione della falsità incorporata nell’atto adottato dal pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio. Il paradosso sotteso a un’interpretata letterale appare evidente: atti inerenti dichiarazioni di rilievo penale potrebbero essere trasmessi alle pubbliche amministrazioni, mediante procedura telematica, a condizione che si alleghi la riproduzione della carta d’identità, mentre le istanze dirette ad avviare procedimenti amministrativi potrebbero essere inviati alle pubbliche amministrazioni solo nel rispetto dei requisiti di validità di cui all’art. 38, comma 2, del d.P.R. n. 445 del 2000. L’ordinamento accetterebbe procedure di trasmissione più agevoli rispetto a fatti connotati da rilievo penale, mentre sarebbe più rigoroso rispetto a vicende prive di tale qualificazione,quale l’invio di una semplice istanza diretta all’apertura di un procedimento amministrativo. Le interpretazioni giurisprudenziali sembrano tuttavia essere più permissive, ammettendosi, ormai da tempo, l’invio dell’istanza di accesso agli atti ai
sensi della legge 7.8.1990, n. 241, tramite fax, ritenendo siffatta procedura di comunicazione come idonea a far decorrere il termine per il c.d. silenzio rifiuto. Il giudice amministrativo dimostra di avere ben compreso che “il fax rappresenta uno dei modi in cui può concretamente svolgersi la comunicazione tra soggetti, in quanto essa viene attuata mediante l’utilizzo di un sistema basato su linee di trasmissione di dati e apparecchiature che consentono di poter documentare sia la partenza del messaggio dall’apparato trasmittente che, attraverso il cosiddetto rapporto di trasmissione, la ricezione del medesimo in quello ricevente. Tali modalità, garantite
da protocolli universalmente accettati, indubbiamente ne fanno uno strumento idoneo a garantire l’effettività della comunicazione. In tal senso, infatti, si muove la normativa più recente (d.P.R. n. 445 del 2000) che consente un uso generalizzato del fax nel corso dell’istruttoria, sia per la presentazione di istanze e dichiarazioni da parte dei privati (articolo 38, comma 1) che per l’acquisizione d’ufficio da parte dell’amministrazione di certezze giuridiche (articolo 43, comma 3)”.

Moduli e formulari
L’interazione tra amministrazioni e cittadini per il tramite del sito web è altresì disciplinata dall’art. 57 del decreto legislativo 7.3.2005, n. 82 (codice dell’amministrazione digitale-Cad) secondo cui “le pubbliche amministrazioni provvedono a definire e a rendere disponibili anche per via telematica l’elenco della documentazione richiesta per i singoli procedimenti, i moduli e i formulari validi a ogni effetto di legge, anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e delle dichiarazioni sostitutive di notorietà”. La disponibilità dei “moduli e dei formulari” presso il sito web deve, evidentemente, intendersi non come fine a se stesso, ma quale presupposto per l’uso mediante invio dei medesimi all’amministrazione. In questa prospettiva, atteso che l’ordinamento ammette l’invio di un’istanza per il tramite del fax a condizione che venga prodotto anche un documento d’identità non vi sarebbe nessuna ragione per negare pari efficacia e validità all’istanza prodotta sul modulo e/o formulario acquisito dal sito web dell’amministrazione e associato all’invio di un documento d’identità scansionato in formato “pdf irreversibile”. La possibilità di contraffare un documento informatico appare quantomeno corrispondente a quella di alterare un documento inviato tramite fax, talché non sussistono ragioni per operare discriminazioni tra suddette modalità di trasmissione degli atti. Né, d’altra parte, sembra potersi ragionevolmente ritenere che allorquando l’art. 45 del Cad precisa che i “documenti trasmessi da chiunque a una pubblica amministrazione, con qualsiasi mezzo telematico o informatico, ivi compreso il fax, idoneo ad accertarne la fonte di provenienza soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale”, imponga una prova particolarmente rigorosa rispetto alla “fonte di provenienza”. Non vi sarebbe alcuna ragione per escludere la piena efficacia dell’invio di un’istanza recante una richiesta di accesso agli atti, corredata dalla carta d’identità dal fax di una tabaccheria o altra struttura che offra il servizio fax. Conseguentemente non si vede perché non debba ammettersi la medesima istanza, inviata per via telematica, ove corredata dal documento d’identità.

L'obiettivo finale
Il sito web delle pubbliche amministrazioni, tuttavia, intende assolvere anche una funzione di comunicazione, al fine di assicurare una sorta di “controllo diffuso”. L’art. 32, comma 1, della legge 18.6.2009, n. 69, nella nuova formulazione, ha rinviato al “1° gennaio 2011 [la data in cui], gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati”. Fino a quella data, il regime pubblicitario deve ritenersi duplice: l’efficacia legale è ancora connessa alla pubblicazione presso l’albo cartaceo, ma vi è comunque l’obbligo, seppur non sanzionato, di garantire la pubblicazione presso il sito web. La pubblicazione presso il sito web impone, tuttavia, una ricognizione preliminare di quali atti debbano essere sottoposti a tale regime pubblicitario. Il decreto legislativo decreto legislativo 18.8.2000, n. 267 (t.u. enti locali) impone espressamente la pubblicazione dei seguenti atti: statuto dell’ente locale (art.6); sentenza di non luogo a procedere, di proscioglimento o di assoluzione o provvedimento di revoca della misura di prevenzione o sentenza di annullamento, ancorché con rinvio, nei confronti di un eletto precedentemente decaduto o sospeso dalla carica (art. 59); lista e programma del candidato a sindaco (art. 71) o a presidente della provincia (art. 74); deliberazioni del comune e della provincia (art. 124); avvio della procedura di rilevazione delle passivitàdell’ente locale (art. 254). L’esatta delimitazione della nozione “deliberazioni del comune e della provincia” appare particolarmente controversa. La giurisprudenza ha inteso il concetto in questione in senso ampio, affermando che la nozione di “deliberazioni del comune e della provincia” debba estendersi anche alle “determinazioni dirigenziali, esprimendo la parola “deliberazione” ab antiquo sia risoluzioni adottate da organi collegiali che da organi monocratici ed essendo l’intento quello di rendere pubblici tutti gli atti degli enti locali di esercizio del potere deliberativo, indipendentemente dalla natura collegiale o meno dell’organo emanante”. Tale interpretazione tuttavia deve coordinarsi con i principi posti a tutela della riservatezza, di cui al decreto legislativo 30.6.2003, n. 196 (codice della privacy) ed, in particolare, con quanto previsto nell’art. 19, comma 3, secondo cui “la comunicazione da parte di un soggetto pubblico a privati o a enti pubblici economici e la diffusione da parte di un soggetto pubblico sono ammesse unicamente quando sono previste da una norma di legge o di regolamento”. Ne consegue che: o l’art. 124 del t.u. enti locali, coordinandosi con le prescrizioni contenute nell’art. 32 della legge n. 69 del 2009, offre una copertura normativa alla pubblicazione di qualsiasi determina dirigenziale di un ente locale, ovvero deve ritenersi che i principi di tutela della riservatezza debbano comunque prevalere, sussistendo l’istituto dell’accesso agli atti quale veicolo di conoscenza dei dati personali altrui. In ogni caso, una volta che sia trascorso il periodo necessario per assicurare la pubblicità ex lege, i provvedimenti dovrebbero essere rimossi dal sito web, per divenire, semmai, accessibili nei limiti di cui alla legge n. 241 del 1990. La persistenza della pubblicazione e della possibilità di acquisire mediante download i provvedimenti pubblicati consentirebbe, infatti, la creazione di “banche dati” casalinghe, in contrasto con i principi affermati dal Garante per la protezione dei dati personali secondo cui “decorsi determinati periodi, la diffusione istantanea e cumulativa su siti web di un gran numero di dati personali relativi a una pluralità di situazioni riferite a un medesimo interessato può comportare un sacrificio sproporzionato dei suoi diritti e legittimi interessi quando si tratta di provvedimenti risalenti nel tempo e che hanno raggiunto le finalità perseguite”.

Andrea Baldanza

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